6 Settembre 2023

Partenariato Pubblico Privato: per finanziare i servizi di interesse collettivo

pubblico privato

Il partenariato pubblico privato (PPP) comprende diverse tipologie contrattuali tra una pubblica amministrazione ed imprese private, accomunate dal fatto che, diversamente dagli appalti, l’iniziativa viene promossa dal privato.

Questo strumento trova già una ampia diffusione e, negli ultimi anni, sta incontrando un crescente favore da parte dei governi che si sono succeduti anche come strumento di realizzazione del PNRR. Questo strumento è stato integralmente confermato dal nuovo codice degli appalti pubblici nel quale è disciplinato dall’art. 175 e seguenti.

Lo studio Pierpaolo Vannucci Advisors ha sviluppato una considerevole esperienza nelle diverse aree di competenza necessarie per la presentazione di una proposta di PPP, con particolare riguardo alla realizzazione di impianti fotovoltaici su spazi pubblici da mettere a servizio di comunità energetiche.

energia
Proposte di PPP per comunità energetiche.

In particolare il nostro studio è sia in grado di elaborare la bozza di convenzione di PPP (il contratto che regolerà i rapporti tra l’impresa e la PA) che i Piani Economici Finanziari, il documento previsto dalla normativa in cui viene evidenziato l’equilibrio economico-finanziario del contratto con l’ente pubblico
Siamo lieti pertanto di condividere la nostra esperienza con i seguenti articoli che analizzano il PPP sia da un punto di vista economico che giuridico.

Cosa è il Partenariato Pubblico Privato (PPP)

Il partenariato pubblico privato è una configurazione giuridica finalizzata alla cooperazione tra pubblico e privato per finanziare e a gestire servizi o infrastrutture di interesse collettivo che non potrebbero essere realizzati con investimenti esclusivamente pubblici.

Attraverso questo strumento, un soggetto privato può proporre ad un ente la realizzazione di un’opera e/o l’esecuzione di un servizio di pubblica utilità.
Il PPP comprende una vasta gamma di modelli di cooperazione tra il settore pubblico e quello privato tra le quali:

  • Finanza di progetto (procedura che prevede la realizzazione di un progetto mediante modalità di finanziamento strutturato in grado di generare, nella fase di gestione, flussi di cassa sufficienti a rimborsare il debito contratto per la sua realizzazione e remunerare il capitale di rischio);
  • Concessione di costruzione e gestione (progettazione, costruzione e gestione di un’opera pubblica o di pubblica utilità);
  • Concessione di servizi (progettazione e gestione di un servizio eventualmente accompagnate dalla realizzazione di opere ad esso strumentali);
  • Locazione finanziaria (Leasing) di opere pubbliche (realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità messa a disposizione dal privato al committente pubblico a fronte di un pagamento di un canone di locazione, dando la possibilità di esercitare, al termine del contratto, la facoltà di riscattare il bene stesso);
  • Contratto di disponibilità (progettazione, realizzazione e gestione di un’opera pubblica o di pubblica utilità il cui corrispettivo consiste nell’erogazione da parte della stazione appaltante di una somma periodica e indicizzata a titolo di canone di disponibilità).
  • Contratto di Efficientamento energetico (EPC) (correlazione tra pagamento e risultati in termini di incremento della prestazione energetica con rischio operativo in capo al fornitore di servizi).

Il nuovo codice dei contratti pubblici (d.lgs 36/2023) definisce il PPP come
[…] un’operazione economica in cui ricorrono congiuntamente le seguenti caratteristiche:
a) tra un ente concedente e uno o più operatori economici privati è instaurato un rapporto contrattuale di lungo periodo per raggiungere un risultato di interesse pubblico;

b) la copertura dei fabbisogni finanziari connessi alla realizzazione del progetto proviene in misura significativa da risorse reperite dalla parte privata, anche in ragione del rischio operativo assunto dalla medesima;

c) alla parte privata spetta il compito di realizzare e gestire il progetto, mentre alla parte pubblica quello di definire gli obiettivi e di verificarne l’attuazione;

d) il rischio operativo connesso alla realizzazione dei lavori o alla gestione dei servizi è allocato in capo al soggetto privato.

Bisogna considerare inoltre che il PPP può comprendere diverse configurazioni anche dal punto di vista economico:

Tipologie di interventi

  • progetti dotati di una intrinseca capacità di generare reddito attraverso ricavi da utenza (“Opere calde”): i ricavi commerciali prospettici di tali progetti consentono al settore privato un integrale recupero dei costi di investimento nell’arco della vita della concessione. In tale tipologia di progetti, il coinvolgimento del settore pubblico si limita ad identificare le condizioni necessarie per consentire la realizzazione del progetto, facendosi carico delle fasi iniziali di pianificazione, autorizzazione, indizione dei bandi di gara per l’assegnazione delle concessioni e fornendo la relativa assistenza per le procedure autorizzative;
  • progetti che richiedono una componente di contribuzione pubblica (“Opere tiepide”): è il caso di iniziative i cui ricavi commerciali da utenza sono di per sé stessi insufficienti a generare adeguati ritorni economici, ma la realizzazione dell’infrastruttura determina rilevanti benefici sociali che giustificano l’erogazione di una componente di contribuzione pubblica;
  • progetti in cui il concessionario privato fornisce direttamente servizi alla Pubblica Amministrazione (“Opere fredde): è il caso di tutte quelle opere pubbliche – scuole, carceri, ospedali, parcheggi senza tariffazione – per le quali il soggetto privato che le realizza e gestisce trae la propria remunerazione esclusivamente (o principalmente) da pagamenti effettuati dalla Pubblica Amministrazione su base commerciale.

Ai sensi dell’art 175 del nuovo codice dei contratti pubblici il ricorso al PPP deve essere preceduto da una valutazione preliminare di convenienza e fattibilità, volta ad accertare se il progetto

  1. sia idoneo ad essere finanziato da risorse private,
  2. sia capace di generare soluzioni innovative,
  3. sia correttamente allocato il rischio operativo,
  4. vi sia capacità d’indebitamento e disponibilità di bilancio della P.A.;

allo scopo è quindi necessario verificare i costi e i benefici di ricorrere ad un PPP piuttosto che al contratto d’appalto.

La presentazione di una proposta di partenariato pubblico può rappresentare un impegno notevole per il proponente: Ai sensi dell’art 193 del Codice le proposte relative alla realizzazione in concessione di lavori o servizi deve contenere un progetto di fattibilità, una bozza di convenzione, il piano economico-finanziario asseverato e la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione.

Il piano economico-finanziario comprende l'importo delle spese sostenute per la predisposizione della proposta, comprensivo anche dei diritti sulle opere dell'ingegno. Questa attività può essere condotta in proprio solo da soggetti particolarmente strutturati, in quanto sono necessarie competenze economico-finanziarie e giuridiche molto specialistiche, in particolare per la redazione del PEF e della bozza di convenzione.

Quest’ultima costituisce la bozza di contratto che regolerà il rapporto tra la pubblica amministrazione ed il concessionario del servizio o delle opere e dovrà essere redatto tenendo in considerazione le peculiarità insite nei rapporti con un soggetto pubblico nonché dell’allocazione dei rischi connessi alla concessione che dovranno gravare sul proponente.

Per agevolare gli operatori del settore, sia pubblici che privati, nel 2021 l’ANAC ha pubblicato una bozza di convenzione modello. Per quanto tale documento rappresenti un importante guida, si tratta di un testo molto corposo e complesso che difficilmente può essere maneggiato da soggetti privi di competenze giuridiche specialistiche.

In mancanza di previsioni ad hoc, in via esemplificativa, si possono individuare i seguenti elementi fondamentali:
a) le caratteristiche funzionali, impiantistiche, tecniche e architettoniche dell'opera e lo standard dei servizi richiesto;
b) i poteri riservati all'amministrazione aggiudicatrice, ivi compresi i criteri per la vigilanza sui lavori da parte del responsabile del procedimento;
c) i lavori da appaltare a terzi;
d) le procedure di collaudo;
e) le modalità ed i termini per la manutenzione e per la gestione dell'opera realizzata, nonché i poteri di controllo del concedente sulla gestione stessa;
f) le penali per le inadempienze del concessionario, nonché le ipotesi di decadenza della concessione e la procedura della relativa dichiarazione;
g) le modalità di corresponsione dell'eventuale prezzo;
h) i criteri per la determinazione e l'adeguamento della tariffa che il concessionario potrà riscuotere dall'utenza per i servizi prestati;
i) l'obbligo per il concessionario di acquisire tutte le approvazioni necessarie oltre quelle già ottenute in sede di approvazione del progetto;
l) le modalità ed i termini di adempimento da parte del concessionario degli eventuali oneri di concessione (corresponsione di canoni o prestazioni di natura diversa);
m) le garanzie assicurative richieste per le attività di progettazione, costruzione e gestione;
n) le modalità, i termini e gli eventuali oneri relativi alla consegna del lavoro all'amministrazione aggiudicatrice al termine della concessione;
o) il piano economico-finanziario di copertura degli investimenti e della connessa gestione per tutto l'arco temporale prescelto;

Inoltre rivestono particolare importanza le clausole di riequilibrio economico-finanziario e il regime delle restituzioni in caso di risoluzione del contratto per causa imputabile al concessionario. In particolare, il contratto deve contenere una definizione di equilibrio economico-finanziario che faccia riferimento ad indicatori di redditività e di capacità di rimborso del debito, nonché la procedura di verifica e la cadenza temporale degli adempimenti connessi alla verifica di tale equilibrio.

Partenariato Pubblico Privato: cosa possiamo fare per voi

Il nostro studio è in grado di offrire assistenza alla redazione di bozze di convenzioni per la presentazione di Partenariati Pubblico Privati nonché di Piani Economico-Finanziari.

In particolare, negli ultimi tempi ci siamo specializzati nella redazione di bozze di convenzioni PPP e PEF per la partecipazione a bandi per la costituzione di Comunità Energetiche Rinnovabili. Inoltre, collaboriamo con una primaria società di revisione al fine di fornire l’asseverazione del PEF così come previsto dalla normativa.

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